Ar putea oare ca reprezentanților Consiliului Concurenței să le fie mai dificil, în urma evoluțiilor recente din jurisprudența UE, să acceseze telefoanele mobile și alte dispozitive personale ale angajaților întreprinderilor în cadrul inspecțiilor inopinate?
Introducere: accesarea dispozitivelor private în cadrul inspecțiilor – practica Consililului de până acum
Inspecțiile inopinate desfășurate de Consiliul Concurenței la sediile întreprinderilor reprezintă unul dintre cele mai eficiente instrumente de identificare și colectare a probelor în cadrul investigațiilor de concurență. În același timp, însă, acțiunile întreprinse în cadrul unor asemenea inspecții pot genera riscuri mari de ingerință în drepturile fundamentale ale persoanelor ale căror date devin accesibile angajaților autorității.
Angajații Consiliului Concurenței au dreptul să examineze documentele privind activitatea economică, indiferent de suportul pe care sunt stocate, și să acceseze orice informație accesibilă subiectului care face obiectul inspecției (art. 56¹ alin. (1) lit. b) din Legea concurenței).
De asemenea, ei pot căuta și copia, utilizând echipamente tehnice și/sau programe specializate, documente, fișiere sau alte informații stocate pe dispozitive care nu sunt identificate cu precizie în prealabil [art. 56¹ alin. (1) lit. g)]. Întreprinderea inspectată are, la rândul său, obligația să coopereze și să faciliteze accesul la echipamentele, programele, documentele și informațiile necesare inspecției, iar neîndeplinirea acestor obligații poate atrage sancțiuni semnificative.
O problemă care apare tot mai frecvent în cadrul inspecțiilor este accesul la dispozitivele electronice personale ale angajaților, atunci când acestea sunt utilizate și în scopuri profesionale. În practică, situația este foarte obișnuită, în special în cazul telefoanelor mobile: în condițiile zilei de azi este dificil de imaginat situația în care toate comunicările profesionale se desfășoară exclusiv prin dispozitive și conturi corporative.
Prin urmare, reprezentanții Consiliului pot avea nevoie să identifice comunicări relevante pentru investigație purtate prin intermediul unui telefon sau al altui dispozitiv personal. În acest punct apare problema fundamentală: accesând informațiile relevante pentru investigație, autoritatea poate ajunge și la informații care nu au nicio legătură cu activitatea profesională și care beneficiază de protecția vieții private, inclusiv date personale sensibile sau alte informații protejate de lege.
În practica de până acum, Consiliul Concurenței putea solicita, fără mandat judecătoresc, accesul la telefoane mobile sau alte dispozitive personale ale angajaților dacă acestea erau utilizate și în scop profesional. O asemenea abordare putea porni de la premisa că, atât timp cât inspecția avea loc la sediul întreprinderii, nu era necesar un mandat judecătoresc pentru inspecția sediului ca atare.
Această abordare este apropiată și practicii Comisiei Europene. În Nota explicativă privind inspecțiile, Comisia a indicat (vezi pct. 10) că,
“inspectorii pot efectua căutări în mediul informatic (de exemplu, servicii de cloud, servere, computere de birou, laptopuri, tablete și alte dispozitive mobile) și pe toate suporturile de stocare (de exemplu, dispozitive externe de stocare, benzi de rezervă, chei USB, CD-ROM-uri, DVD-uri) ale întreprinderii. Acest lucru este valabil și în cazul dispozitivelor private și al celor de tip media care sunt utilizate în scopuri profesionale (de tip Bring Your Own Device – BYOD), în cazul în care acestea se găsesc la sediul întreprinderii.”
Însă, evoluțiile recente din jurisprudența Curții de Justiție a UE ar putea impune anumite schimbări în această practică.
Cauza Imagens Médicas Integradas (C-258/23-C-260/23)
În Hotărârea din 16 iulie 2026 în Cauzele conexate C-258/23-C-260/23 IMI – Imagens Médicas Integradas, Curtea de Justiție a examinat legalitatea ridicării, în cadrul unor inspecții desfășurate de Autoritatea de Concurență din Portugalia, a e-mailurilor profesionale ale angajaților și membrilor conducerii întreprinderilor investigate.
Una din problemele abordate în Hotărâre privea posibilitatea accesării telefoanelor personale ale angajaților, care nu aparțin întreprinderii, fără autorizarea instanței judecătorești.
Curtea a precizat:
„115 …întrucât asemenea dispozitive pot fi utilizate simultan în scopuri private și în scopuri profesionale sau comerciale, accesul la aceste dispozitive poate privi, în funcție de conținutul lor, nu numai datele de transfer și de localizare, ci și fotografiile și istoricul de navigare pe internet efectuată cu aceste dispozitive, chiar o parte a conținutului comunicațiilor private efectuate cu aceleași dispozitive”.
Mai mult ca atât:
116 „[A]ccesul la un asemenea ansamblu de date poate permite tragerea unor concluzii foarte precise privind viața privată a persoanei vizate […]. În plus, nu se poate exclude situația în care datele respective să se încadreze în sfera unor categorii speciale de date, în sensul articolului 9 din RGPD. Accesul la datele păstrate în asemenea dispozitive poate conduce, așadar, la o ingerință gravă sau chiar deosebit de gravă în drepturile fundamentale”.
În asemenea situații, Curtea concluzionează că, atunci când accesul autorității la datele personale implică riscul unei ingerințe grave sau deosebit de grave, respectarea principiului proporționalității impune ca
accesul să fie „condiționat de un control prealabil efectuat fie de o instanță, fie de o entitate administrativă independentă” (pct. 117).
În cazul unei inspecții desfășurate de autoritatea de concurență, „un asemenea control impune ca această instanță sau această entitate să fie în măsură să asigure un just echilibru între, pe de o parte, interesele legitime legate de nevoile investigației și, pe de altă parte, drepturile fundamentale la respectarea vieții private și la protecția datelor cu caracter personal ale persoanelor ale căror date sunt vizate de acces” (pct. 118).
Efectiv, Curtea spune că, atunci când accesarea dispozitivului personal este susceptibilă să ofere autorității acces la informații private care generează un risc de ingerință gravă sau deosebit de gravă în viața privată, ar fi necesar un control independent prealabil, exercitat de o instanță sau de o entitate administrativă independentă.
Cum poate fi asigurat un asemenea control în Republica Moldova, în special în situațiile în care inspecțiile la întreprinderi nu necesită un mandat judecătoresc?
Legislația Republicii Moldova nu prevede obținerea unui mandat judecătoresc pentru desfășurarea inspecțiilor la sediile întreprinderilor. Prin urmare, rămâne deschisă întrebarea cum poate Consiliul asigura un astfel de control prealabil în cazul accesării dispozitivelor personale în cadrul inspecțiilor.
Curtea nu precizează mecanismul procedural concret pe care fiecare stat trebuie să îl utilizeze. Hotărârea lasă statelor o anumită marjă în această privință, cu condiția existenței unui control independent efectiv înainte de accesarea datelor atunci când există riscul unei ingerințe grave sau deosebit de grave.
În contextul legislației actuale ale Republicii Moldova, am putea să ne gândim la câteva opțiuni:
- Obținerea prealabilă a unui mandat judecătoresc
Art. 57 din Legea concurenței reglementează inspecțiile în alte încăperi, adică în încăperi, terenuri şi mijloace de transport ale persoanelor fizice, și prevede, în anumite condiții, necesitatea unui mandat judecătoresc. Deși procedura aceasta este prevăzută pentru autorizarea inspecțiilor în încăperi, ar putea fi teoretic aplicată și pentru verificarea dispozitivelor private (spun teoretic, pentru că în Republica Moldova această procedură încă nu a fost aplicată în practică).
- Sigilarea dispozitivului sau a datelor până la efectuarea controlului independen
Această posibilitate ar fi sugerată chiar de formularea Curții. La pct. 114 din Imagens Médicas, Curtea spune:
”114 [Î]n situația în care, cu ocazia unor inspecții efectuate de o autoritate de concurență în incintele destinate activităților economice ale unei întreprinderi, investigatorilor li se solicită să ridice telefoanele mobile, calculatoarele sau orice alt suport informatic care nu aparține acelei întreprinderi, ci membrilor conducerii și angajaților săi, accesul la datele conținute în aceste dispozitive trebuie, dacă este cazul după sigilarea lor, să fie supus controlului prealabil al unei instanțe sau al unei entități administrative independente.”
Prin urmare, Curtea expres face referire la sigilarea dispozitivului, pentru a împiedica pierderea probelor, și accesarea ulterioară a conținutului de pe acesta. Respectiv, controlul independent ar fi efectuat înainte de accesarea datelor.
Legea concurenței din Republica Moldova nu prevede în mod expres o asemenea procedură pentru datele personale. Ea conține însă un mecanism apropiat pentru protecția comunicărilor dintre întreprinderea inspectată și avocatul acesteia (art. 56 alin. (14)-(17)).
Mecanismul dar prevede obligația de a demonstra caracterul protejat al comunicării, care revine întreprinderii. Dacă acest caracter nu poate fi demonstrat pe loc, documentele respective sunt sigilate și ridicate în două exemplare, iar întreprinderii i se acordă un termen pentru prezentarea probelor și explicațiilor necesare. Asupra caracterului protejat decide de urgență președintele Consiliului Concurenței. În cazul respingerii cererii, documentul nu poate fi desigilat înainte de expirarea termenului de contestare sau, dacă ordinul este contestat, înainte ca hotărârea instanței să devină definitivă. Un mecanism bazat pe aceeași logică – securizarea dispozitivului și a informațiilor, interdicția accesării dispozitivului, și un control independent înainte de desigilare – ar putea constitui un model util pentru reglementarea accesului la datele de pe dispozitivele personale.
- Consimțământul persoanei vizate
Art. 57 alin. (3) din Legea concurenței permite accesul în încăperi, terenuri sau mijloace de transport ale unei persoane fizice fără mandat atunci când aceasta își exprimă consimțământul.
S-ar putea pune întrebarea dacă și consimțământul liber și informat al titularului dispozitivului ar putea avea relevanță în cazul accesării telefonului său personal.
În același timp, nu putem să nu constatăm și existența anumitor riscuri, legate de informarea suficientă a persoanelor despre drepturile ei, inclusiv și cele legate de protejarea datelor cu caracter personal și garanțiile suplimentare privind controlul preliminar. Mai mult decât atât, ar trebui analizat în ce măsură consimțământul unui angajat, exprimat în timpul unei inspecții desfășurate la întreprindere, în contextul obligației acesteia de a coopera pe deplin cu autoritatea de concurență, poate fi considerat cu adevărat liber și lipsit de orice constrângere.
Limitele accesului la informațiile protejate – cauzele Vivendi/Lagardère (T-1097/23 și T-1119/23)
Cu aproximativ o lună și jumătate înainte de hotărârea Imagens Médicas, la 3 iunie 2026, Tribunalul UE a pronunțat două hotărâri importante în cauzele Vivendi/Lagardere (Cauza T-1097/23 Vivendi vs Comisia) și (Cauza T-1119/23 Lagardère vs Comisia).
Cele două companii au contestat la Tribunal deciziile Comisiei de solicitare a informațiilor în cadrul unei investigații privind posibila încălcare de gun jumping – punerea în aplicare a unei concentrări înainte de autorizare. Scopul solicitării de informații a fost stabilirea faptului dacă Vivendi a exercitat o influență decisivă asupra Lagardère înainte ca operațiunea să poată fi pusă în aplicare în mod legal.
Comisia a solicitat un volum foarte mare de documente și comunicări, inclusiv e-mailuri și mesaje provenite din conturi sau instrumente personale de comunicare, dar care au fost utilizate și în scop profesional. Pentru anumite persoane și anumite categorii de documente, solicitarea acoperea schimburi de comunicări pe o perioadă îndelungată.
Vivendi a susținut, printre altele, că solicitarea Comisiei reprezenta o ingerință excesivă în viața privată a angajaților și a persoanelor din conducerea societății. Aceasta acoperea inclusiv telefoane, conturi de e-mail sau servicii de mesagerie personale, dacă acestea au fost utilizate cel puțin o dată în scop profesional, iar documentele astfel colectate puteau conține informații strict private sau date personale sensibile.
Deși Tribunalul a respins acțiunile companiilor, hotărârile (în special Hotărârea pe cauza Vivendi) clarifică mai multe aspecte importante privind posibilitatea autorităților de concurență de a solicita întreprinderilor informații care pot conține date cu caracter personal, informații privind viața privată sau alte informații protejate, inclusiv comunicări de pe dispozitive ori conturi private utilizate în scop profesional.
Este important însă să distingem situația din Vivendi de cea examinată ulterior în Imagens Médicas. În Vivendi, Comisia nu inspecta direct telefonul personal al unui angajat. Ea adoptase o decizie obligatorie de solicitare de informații adresată întreprinderii, iar întreprinderea trebuia să identifice și să transmită informațiile solicitate. În Imagens Médicas, dimpotrivă, discuția privea puterile inspectorilor în cadrul unei inspecții și accesul direct la date. Această diferență explică de ce cele două hotărâri sunt complementare, dar nu pot fi suprapuse mecanic.
Fără mandat judecătoresc, dar cu garanții procedurale
În Vivendi, Comisia a solicitat, prin intermediul întreprinderii, documentele și comunicările personale susceptibile să conțină date și informații privind viața privată, fără autorizarea prealabilă a instanței. De fapt, Vivendi chiar a susținut că astfel de solicitare, în realitate, constituia o formă de „inspecție exploratorie” prin care Comisia evita garanțiile aplicabile unei inspecții. Tribunalul totuși a respins acest argument.
În același timp, hotărârea acordă o importanță majoră garanțiilor procedurale atunci când solicitarea poate conduce la obținerea de informații sensibile sau de informații care beneficiază de protecție juridică specială.
Pentru datele personale sensibile, Comisiei a solicitat furnizarea documentelor separat și într-un format criptat (pct. 410). Ulterior, pentru anumite documente fără legătură cu activitatea comercială, dar care conțineau date sensibile, a fost instituită și procedura unei camere de date virtuale (virtual data room), menită să permită verificarea relevanței acestora în condiții suplimentare de protecție (pct. 413-415).
Tribunalul a considerat relevant și faptul că accesul și prelucrarea informațiilor obținute de Comisie sunt supuse obligațiilor de confidențialitate și secret profesional din partea angajaților Comisiei și a subliniat importanța existenței unui control jurisdicțional ex post, pe care l-a calificat drept o garanție fundamentală.
Pentru informațiile care beneficiază de o protecție juridică specială (în cazul dar, informațiile privind sursele jurnalistice), hotărârea merge și mai departe. Tribunalul a făcut o paralelă cu protecția comunicărilor dintre avocat și client – dacă întreprinderea invocă protecția unui document, iar Comisia respinge această susținere, Comisia nu trebuie să ia cunoștință de conținutul documentului înainte ca întreprinderea să fi avut posibilitatea efectivă de a sesiza Tribunalul. În cazul în care depunerea cererii nu are efect suspensiv automat, întreprinderea poate solicita și măsuri provizorii (pct. 326 și 331).
Tribunalul aplică aceeași logică în ceea ce privește protecția surselor jurnalistice: după respingerea unei cereri de protecție, Comisia trebuie să permită întreprinderii să sesizeze în mod util instanța înainte de a lua cunoștință de conținutul documentelor respective (pct. 334).
În acest context, este relevant să examinăm evoluția procedurală a acestei cauze.
Hotărârea Vivendi nu este o hotărâre pe fondul cauzei și nu privește decizia finală prin care Comisia ar fi constatat existența unei încălcări, ci legalitatea unei decizii intermediare obligatorii de solicitare de informații. Cu alte cuvinte, întreprinderea nu a trebuit să aștepte finalizarea investigației pentru a solicita controlul judiciar asupra măsurii care îi afecta imediat situația juridică.
Tribunalul a amintit că,
„…măsurile intermediare, al căror obiect este pregătirea deciziei finale, nu constituie, prin urmare, acte atacabile. Cu toate acestea, din jurisprudență rezultă că actele adoptate în cursul procedurii pregătitoare care constituie prin ele însele ultima etapă a unei proceduri speciale, distinctă de cea care trebuie să permită Comisiei să se pronunțe pe fond, și care produc efecte juridice obligatorii de natură să afecteze interesele reclamantului, modificând în mod distinct situația juridică a acestuia, constituie de asemenea acte atacabile.” (pct. 331)
În ceea ce privește sursele jurnalistice, Tribunalul a formulat expres regula potrivit căreia Comisia trebuie să aștepte până când întreprinderea a avut o posibilitate efectivă de a contesta refuzul protecției, iar întreprinderea poate cere măsuri provizorii pentru a împiedica accesul Comisiei până la examinarea litigiului (pct. 334).
În contextul Republicii Moldova, Legea concurenței nu reglementează expres o cale autonomă de contestare a fiecărei solicitări de informații similare celei din Vivendi. Totuși, atunci când o măsură procedurală produce ea însăși efecte juridice imediate și există riscul unei ingerințe grave în drepturi fundamentale, merită analizat dacă dreptul procesual administrativ permite un control judiciar separat înainte ca ingerința să devină ireversibilă.
În acest context poate deveni relevant art. 15 alin. (2) din Codul administrativ, potrivit căruia operațiunile administrative se contestă, de regulă, numai concomitent cu actul administrativ individual, cu excepția operațiunilor administrative executorii sau îndreptate împotriva unui terț.
În acest context, în situațiile în care accesul imediat la informații și date cu caracter personal ar face imposibilă remedierea ulterioară a unei ingerințe disproporționate în viața privată, ar trebui să existe posibilitatea unui control judiciar efectiv, iar art. 15(2) din Codul administrativ ar putea constitui un temei juridic pentru un asemenea control. Dacă solicitarea de a acorda accesul la date are loc în cadrul unei inspecții, mecanismul de sigilare și control prevăzut deja pentru comunicările avocat-client ar putea, cel puțin conceptual, oferi un model pentru construirea unei proceduri similare în cazul datelor de pe dispozitive personale.
Scopul și limitele accesului la comunicările personale
Una dintre problemele centrale examinate în Vivendi a fost proporționalitatea solicitării de informații. Compania a susținut că volumul informațiilor solicitate era excesiv și că cererea putea conduce la transmiterea unui număr foarte mare de comunicări care, privite individual, nu aveau legătură cu presupusa încălcare.
Tribunalul a respins aceste argumente. El a recunoscut că solicitarea putea conduce la comunicarea unei cantități foarte mari și variate de date personale și că, în special în cazul informațiilor provenite de pe instrumente private de comunicare, acestea puteau permite formularea unor concluzii precise asupra vieții private. Din acest motiv, Tribunalul a constatat expres existența unui risc de ingerință gravă în dreptul la viața privată (pct. 393-396).
Totuși, ingerința nu a fost considerată disproporționată. Solicitarea nu era nelimitată: Comisia a stabilit perioada relevantă, persoanele vizate și termenii de căutare, iar instrumentele personale de comunicare intrau în domeniul cererii numai dacă fuseseră utilizate cel puțin o dată în scop profesional (pct. 406-409).
Mai mult, faptul că, în anumite cazuri, Comisia solicita întregul schimb de comunicări și nu numai mesajul care conținea un anumit cuvânt-cheie nu demonstra prin el însuși disproporționalitatea cererii. Tribunalul a considerat că contextul unei informații poate facilita înțelegerea acesteia și poate clarifica relevanța sa pentru investigație (pct. 240 și 273).
În același sens, Tribunalul a reamintit că revine Comisiei sarcina de a aprecia informațiile necesare pentru investigarea unei posibile încălcări. Chiar dacă aceasta dispune deja de anumite indicii sau probe, poate solicita informații suplimentare pentru a determina mai exact întinderea încălcării, durata acesteia sau cercul persoanelor și întreprinderilor implicate (pct. 211).
De asemenea, simplul fapt că răspunsul la o solicitare presupune un volum foarte mare de muncă pentru întreprindere nu este suficient pentru a demonstra caracterul disproporționat al acesteia. Sarcina impusă trebuie apreciată în raport cu necesitățile investigației, cu natura încălcării investigate și cu circumstanțele concrete ale procedurii (pct. 209).
Prin urmare, scopul solicitării nu era colectarea informațiilor despre viața privată ca atare, ci obținerea informațiilor necesare investigației. Tribunalul precizează că datele privind viața privată și datele cu caracter personal sunt, în principiu, colectate numai cu titlu accesoriu, cu excepția situației în care ele au ele însele relevanță comercială și sunt utile pentru stabilirea existenței încălcării (pct. 409).
Acest lucru nu înseamnă că autoritatea poate solicita fără limite date private sub pretextul necesităților investigației. Cererea trebuie să fie legată de un obiect al investigației definit suficient de precis, iar domeniul său temporal, personal și material trebuie să permită verificarea necesității și proporționalității măsurii.
Necesitatea accesării dispozitivelor personale
Tribunalul recunoaște realitatea practică a activităților comerciale contemporane: într-un mediu digitalizat, comunicările profesionale nu au loc exclusiv prin intermediul instrumentelor corporative. Angajații și membrii conducerii utilizează frecvent conturi sau dispozitive personale pentru activități profesionale (pct. 427).
Prin urmare, dacă o întreprindere ar putea refuza furnizarea unei comunicări relevante numai pentru că documentul este marcat „personal” sau „privat” ori se află într-un dispozitiv personal de comunicare, fără să se examineze dacă informația respectivă privește în realitate activitatea comercială a întreprinderii, puterile de investigare ale autorităților de concurență ar putea fi lipsite de efect util (pct. 428).
De aceea, Comisia trebuie să poată solicita informații necesare investigației aflate inclusiv în instrumente personale de comunicare, atunci când acestea au fost utilizate în scop profesional, cu respectarea dreptului la viață privată (pct. 429).
Concluzii
Citite împreună, cauzele Imagens Médicas și Vivendi ar putea oferi un echilibru clar: caracterul personal al dispozitivului nu conferă imunitate informațiilor profesionale pe care acesta le conține. Dar nici utilizarea profesională a telefonului nu oferă autorității un drept nelimitat de acces la întregul său conținut.
Atunci când întreprinderea este obligată să identifice și să furnizeze informații profesionale de pe un dispozitiv personal, cum s-a întâmplat în Vivendi, solicitarea poate fi legitimă dacă este necesară, suficient delimitată și însoțită de garanții adecvate. Atunci însă când inspectorii doresc să acceseze direct un dispozitiv personal, iar prin aceasta pot ajunge la un ansamblu mult mai larg de informații privind viața privată, cauza Imagens Médicas adaugă o condiție importantă: dacă există riscul unei ingerințe grave sau deosebit de grave, accesul trebuie precedat de un control independent.
Această distincție ar putea deveni deosebit de relevantă pentru practica inspecțiilor desfășurate de Consiliul Concurenței.